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關于新時期環(huán)境影響評價“放管服”改革的思考
作者:包存寬 許藝嘉 王玨
來源:《環(huán)境保護》,僅代表作者觀點。
本文就我國環(huán)境影響評價實踐中存在的問題進行分析,認為以往我國環(huán)評實踐中存在決策者開展環(huán)評的主動性與自覺性不足、環(huán)評服務的供需雙方關系扭曲及環(huán)評市場活力不足、公眾參與流于形式等問題。
為此,本研究從環(huán)評“放管服”改革視角梳理政府、企業(yè)、社會公眾的關系,探討了新時期環(huán)評改革的基本路徑,并提出環(huán)評改革應著力于弱化環(huán)評單位資質(zhì)管理而強化對環(huán)評技術人員資質(zhì)的管理、理順規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的關系、強化公眾參與等建議。
中共十九大報告及隨后的黨和國家機構改革,都明確提出要構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的多元共治的環(huán)境治理體系。
2018年4月3日,生態(tài)環(huán)境部在北京召開的全國環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)工作會議,要求牢牢把握“放管服”的環(huán)評改革總體方向;2018年5月2日國務院常務會議決定,在北京、天津、上海、重慶、沈陽、大連、南京、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、渭南、延安和浙江16個地區(qū)開展試點,房屋建筑、城市基礎設施等工程項目的環(huán)境影響、節(jié)能等評價不再作為項目審批或核準條件,由政府統(tǒng)一組織區(qū)域評估。
“放管服”是“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的簡稱,其核心是合理確定政府、企業(yè)、社會公眾的邊界,明確環(huán)評中政府、企業(yè)、社會公眾的責任、權利與義務。
我國環(huán)評實踐中存在的問題及其制度性根源剖析
作為一種重要的環(huán)境治理手段和輔助決策的政策工具,環(huán)評最早起源于美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》(NEPA),以通過對擬議政策、規(guī)劃、計劃、項目及其替代方案的環(huán)境影響進行分析、預測和評價,將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展因素納入戰(zhàn)略決策,促進決策的科學化與民主化。
我國于1973年引入環(huán)評概念,并在1979年《環(huán)境保護法(試行)》中將環(huán)評確定為“老三項”環(huán)境管理制度之一,1989年《環(huán)境保護法》出臺之后,包括環(huán)評在內(nèi)的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來,再到1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》、2002年《環(huán)境影響評價法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的先后出臺,標志著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本構建起來并得到逐步完善。
可以說,我國引入環(huán)評概念時,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化剛起步,人們環(huán)境意識低下甚至普遍性缺失,包括環(huán)評在內(nèi)的環(huán)境管理制度經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。行政許可和行政審批是我國計劃經(jīng)濟時期最顯著的特征,環(huán)評制度也就難以避免地帶有較為明顯的計劃經(jīng)濟色彩,而且作為建設項目立項必不可少的一項行政審批不斷被強化。
中共十八大以來,生態(tài)文明體制改革著力于“用制度保護生態(tài)環(huán)境”,環(huán)評制度改革也相應緊鑼密鼓地進行著。2013年,原環(huán)保部逐步下放審批權限;2014年修訂的《環(huán)境保護法》使得有關經(jīng)濟和技術政策實施環(huán)評成為可能,2015年開啟了環(huán)評機構脫鉤;2016年新修訂了《環(huán)境影響評價法》,并發(fā)布了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》,旨在通過改革,發(fā)揮環(huán)評在環(huán)保工作中的“控制閥”作用,讓環(huán)評重回“為決策提供科學依據(jù)”之本源,探索和創(chuàng)新環(huán)評改革創(chuàng)新路徑[2]。但是從以往的環(huán)評制度安排及實踐來看,仍然存在一些問題有待完善。
“非內(nèi)生機制”影響決策者開展環(huán)評的主動性和自覺性
我國環(huán)評制度并非出自于環(huán)評服務對象即建設項目或擬定規(guī)劃決策者本身的需求,而是以一種外在或約束性體制存在[3]。尤其是規(guī)劃編制機關主動開展環(huán)評、主動采納環(huán)評結論和建議的積極性嚴重不足,使環(huán)評淪為建設項目或規(guī)劃編制草案獲得行政準許的工具。
甚至還有一些企業(yè)“逃避”環(huán)評或“未評先建”,規(guī)劃編制機關“補課式”的開展規(guī)劃環(huán)評或干脆對規(guī)劃環(huán)評的制度安排置之不理:
一方面,環(huán)評制度沒有得到普遍性遵守,難以支撐建設單位或規(guī)劃編制機關在關系到局部與整體、近期與長遠、經(jīng)濟與環(huán)境利益的協(xié)調(diào)平衡,難以輔助決策者在各行動方案及其替代方案的取舍時作出理性判斷;
另一方面,建設項目或規(guī)劃編制等決策者輕視、無視環(huán)評制度約束,造成環(huán)評制度有效性和執(zhí)行力的缺失,環(huán)評制度的嚴肅性和權威性反而受到嚴重挑戰(zhàn)甚至是系統(tǒng)性破壞[4-5]。
環(huán)評中“供需雙方”關系扭曲,環(huán)評市場活力不足
過于強調(diào)環(huán)評機構的資質(zhì)管理和環(huán)評文件審批,扭曲了環(huán)評市場的供給與需求及其關系,影響了環(huán)評市場的活力。環(huán)評機構通過環(huán)保部門的資質(zhì)審查,被授予不同等級的環(huán)評資質(zhì),本意為反映環(huán)評機構所能提供環(huán)評服務的專業(yè)范疇、服務能力,但在實際操作中似乎“變了味”。
國家環(huán)保主管部門發(fā)放給其認為具備環(huán)評資質(zhì)和技術能力的機構環(huán)評證書或?qū)⑦@些機構列入規(guī)劃環(huán)評推薦名單,這等于國家環(huán)保部門要為所有環(huán)評機構的能力和誠信做保證。環(huán)評資質(zhì)證書在一定程度上“賦予”了環(huán)評機構行業(yè)壟斷地位。
過于強調(diào)環(huán)評文件的行政審批,環(huán)評的需求方—建設單位或規(guī)劃編制的決策者也不再慎重考慮和選擇誰為其提供環(huán)評技術服務,而且環(huán)評的目的也往往會本末倒置,會將通過行政審批作為環(huán)評最終目的,很少關注環(huán)評結論,更不用說依照環(huán)評結論對建設項目或擬定規(guī)劃進行合理調(diào)整和改進。一旦環(huán)評出了問題,無論是環(huán)評文件質(zhì)量、環(huán)評結論還是環(huán)評審批等方面的問題,第一責任者不是建設單位或者環(huán)評機構,而是環(huán)保部門自身。
公眾參與環(huán)評流于形式
我國環(huán)境治理格局中公眾相對于政府、企業(yè)長期處于弱勢地位,公眾參與環(huán)評往往流于形式。生態(tài)環(huán)境作為一項公共物品,在我國環(huán)保工作初期完全依靠政府。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,企業(yè)作為環(huán)境治理責任主體的地位得到認同,從而形成“政府—企業(yè)”環(huán)境治理格局,但公眾和社會組織一直缺失或不受重視。
中共十九大提出,要構建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。未來政府、企業(yè)、社會共建共治共享環(huán)境治理體系,應著重補足公眾參與短板:一方面人民群眾環(huán)境意識和對美好生活的需求不斷提高,卻面臨環(huán)境訴求表達渠道不暢的問題;另一方面,公眾參與環(huán)評以及公眾參與項目與規(guī)劃等決策大多流于形式,實質(zhì)效果差[6]。
環(huán)評“放管服”改革的關鍵:政府、企業(yè)、社會公眾三方關系重塑
環(huán)評制度深化“放管服”改革,要厘清并正確處理環(huán)評中政府、企業(yè)、社會公眾不同主體的相互關系,明確各自的職責與功能定位、權力與義務,形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架:政府對環(huán)境質(zhì)量負責,做好環(huán)評法律、標準的制修訂,進行環(huán)評實施情況及環(huán)評市場監(jiān)督、嚴格環(huán)評執(zhí)法;企業(yè)無論是作為環(huán)評服務需求方的污染企業(yè),還是作為環(huán)評服務供給方的環(huán)評機構,都要遵守環(huán)評制度和環(huán)評市場規(guī)則,并自覺行動、自我約束,對其生產(chǎn)經(jīng)營行為、環(huán)評服務行為及其不良后果負責;社會公眾可以更多地依法參與監(jiān)督,通過違法舉報、參與環(huán)評及制定環(huán)評制度等方式,對政府和企業(yè)環(huán)境行為、治污行為進行有效監(jiān)督。
進一步明確政府的主導作用
應充分發(fā)揮政府(環(huán)保部門及其他相關部門)在環(huán)評制度改革及實踐中的主導作用。
首先,生態(tài)環(huán)境屬于公共物品,政府是提供與保障公共物品的責任主體。政府不僅有責任解決影響公眾健康的突出環(huán)境問題以及持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量,而且有責任為公眾提供更高水平的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務。
其次,政府是包括環(huán)評制度在內(nèi)的一切公共政策的制定者與實施者,是執(zhí)法與行政的主體,政府應著力于制定環(huán)評市場規(guī)則,規(guī)范環(huán)評市場,降低環(huán)評市場中需求方與供給方的交易成本,處罰環(huán)評市場中的“熊孩子”。
再次,政府重大決策失誤如盲目建設新區(qū)新城也會產(chǎn)生不良環(huán)境影響,因此政府重大經(jīng)濟政策、重大規(guī)劃也須開展環(huán)評—即政策環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評。
最后,環(huán)評制度改革,涉及中央與地方之間、政府不同部門之間的職責權限分工調(diào)整,應建立縱向的中央和地方各級政府之間、橫向的不同地區(qū)之間和相關政府部門間合作關系,著眼于通過環(huán)評改革提升政府環(huán)境治理整體效能。
賦予環(huán)評市場主體更多自主權
盡管法律明確規(guī)定了企業(yè)作為環(huán)評的責任主體(也同樣明確規(guī)定了規(guī)劃編制機關是規(guī)劃環(huán)評責任主體),但在環(huán)評實踐中,環(huán)評資質(zhì)管理、行政審批,使得本應企業(yè)負責任的環(huán)評,成為環(huán)評機構的環(huán)評,甚至成了環(huán)保部門的環(huán)評。
環(huán)評機構脫鉤后,環(huán)評市場的主體由原先只有一類企業(yè)(環(huán)評的需求方,比如工業(yè)企業(yè)),變成了包括環(huán)評服務的需求和供給兩方:
一是環(huán)評的需求方即環(huán)評對象—作為污染者責任主體的企業(yè);
二是環(huán)評的供給方—脫鉤后成為完全市場主體的環(huán)評機構。環(huán)評制度活力源于自于市場,表現(xiàn)為建設項目和規(guī)劃編制的決策者對環(huán)評服務的高度認同和旺盛需求、環(huán)評機構提供環(huán)評相關服務的規(guī)范化和高效率的供給,以及可控的且供需雙方均可接受的交易成本等。
可以說,環(huán)評機構脫鉤解放了環(huán)評機構,“放管服”改革,則賦予了環(huán)評作為市場主體更多的自主權,尊重企業(yè)作為環(huán)評責任主體的地位,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用:
一方面,讓作為環(huán)評需求方的工業(yè)企業(yè),根據(jù)其環(huán)境治理需要而非僅僅是通過審批自主地選擇環(huán)評機構;
另一方面,環(huán)評機構立足于服務工業(yè)企業(yè),幫助其規(guī)避未來的環(huán)境風險、降低其環(huán)境行為的成本,提供環(huán)評咨詢服務,并對其提供的環(huán)評服務質(zhì)量負責。
發(fā)揮公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權
近幾年來,全國多地發(fā)生重污染天氣、環(huán)境群體性事件如鄰避運動等頻發(fā)[7],一定程度上激起廣大人民群眾對于環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善更為強烈的需求。公眾積極參與環(huán)保監(jiān)督等工作,有利于政府和企業(yè)決策更為高效、民主和公開。
在社會關注度高的建設項目和重大決策的環(huán)評中,應發(fā)揮好環(huán)評作為公眾參與環(huán)境決策重要渠道的作用:一方面,要確保公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權;另一方面,通過信息公開、社會監(jiān)督,也必將促使公眾和社會組織成為監(jiān)督各行為主體環(huán)保履責的重要力量。
環(huán)評制度改革,要提高社會公眾參與環(huán)評的積極性與主動性,還要在一定程度上利用公眾滿意度“檢驗”環(huán)評的有效性。公眾滿意度源自環(huán)境質(zhì)量的改善、環(huán)境安全等需求得到滿足,尤其是公眾能夠?qū)φ推髽I(yè)的環(huán)境行為形成有效的監(jiān)督:
一方面,監(jiān)督政府的環(huán)境責任履行情況,政府的環(huán)境決策是為了維護環(huán)境安全、給公眾提供更好的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務,公眾滿意是政府努力的方向,環(huán)境決策及環(huán)保服務提供得好不好,應由人民群眾說了算;
另一方面,監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的責任,環(huán)評服務供給的質(zhì)量好不好,最有發(fā)言權的或許并不是政府,而是環(huán)評的需求方—企業(yè)及生活在企業(yè)周邊的公眾。政府應利用好環(huán)境投訴,將周邊居民的環(huán)境投訴狀況作為判定企業(yè)污染情況的重要參考,繼而追溯至環(huán)評機構及其提供環(huán)評服務的質(zhì)量與水平。
新時期環(huán)評改革的路徑分析
明確新時期環(huán)評制度的基本特征,是環(huán)評“放管服”制度改革的基本前提。2018年全國環(huán)評工作會議,明確了新時代環(huán)評制度的兩個導向:一是問題導向—“用猛藥去沉疴”;二是有效性導向—“用改革增強環(huán)評制度的活力”。
環(huán)評實踐中存在“沉疴”和制度活力不足的問題,并且兩者密切聯(lián)系:“沉疴”導致活力不足,要增強制度活力必須去除“沉疴”。因此,新時代我國環(huán)評改革的根本途徑是“放管服”,環(huán)評改革切入點是解決長期以來環(huán)評實踐中的“沉疴”,改革目標是增強環(huán)評制度的活力、提高公眾滿意度。
以生態(tài)文明價值觀凝聚環(huán)評相關方的價值共識
中共十九大報告明確指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。生態(tài)文明本身就一種理念與價值取向,應作為人類社會經(jīng)濟活動包括生產(chǎn)、生活以及政府重大決策的價值規(guī)范和行為準則。
如果政府和企業(yè)決策失誤中大部分失誤并不是因為具體方案、決策手法的問題,而是決策理念出了問題。應基于生態(tài)文明理念,建立環(huán)評價值規(guī)范,把生態(tài)文明建設理念、內(nèi)涵、目標、建設內(nèi)容與基本要求落實到?jīng)Q策機制與環(huán)評操作程序上,在環(huán)評中促進各方形成價值共識:
一方面,在生態(tài)文明理念及相關學科的基礎上,進行理論化、系統(tǒng)化的“轉(zhuǎn)化、吸收、發(fā)展、提升”,促進環(huán)評從理論到制度全面升級;
另一方面,通過環(huán)評,建立以源頭治理“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”現(xiàn)實問題為約束、以實現(xiàn)“建設美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”目標為導向的決策工具和激勵與約束機制。
以合法性和有效性促進環(huán)評回歸本質(zhì)
《環(huán)境影響評價法》的立法目的、法律定義和基本原則明確了環(huán)評的本質(zhì)屬性。簡單來說,無論是規(guī)劃環(huán)評還是項目環(huán)評,本質(zhì)都是為決策服務,為應對決策及實施中的環(huán)境風險、降低可能的環(huán)境損害提供技術咨詢服務[8]。應強化環(huán)評制度的合法性與有效性,促進環(huán)評回歸其本質(zhì)屬性。
環(huán)評制度的合法性不僅在于通過《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等賦予環(huán)評法律地位,更在于環(huán)評作為一項制度安排、公共權力被其行動對象—企業(yè)、規(guī)劃編制機關及公眾自覺認可和普遍服從的性質(zhì)和狀態(tài),反映的是行動對象及公眾對環(huán)評制度安排具有較強的信任感和較高的認同度。
有效性則指環(huán)評能夠最大限度地協(xié)調(diào)好政府對環(huán)境質(zhì)量負責、作為污染者的企業(yè)對環(huán)評負責及作為環(huán)評機構的企業(yè)對環(huán)評服務質(zhì)量負責、公眾對美好環(huán)境的需要和環(huán)境利益訴求之間的利益矛盾和沖突,最終應體現(xiàn)為生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念得以貫徹落實、環(huán)境治理能力得以提升、環(huán)境污染與生態(tài)破壞得以有效預防、更好的環(huán)境質(zhì)量、更小的污染控制和生態(tài)恢復的成本,以及更少的污染和生態(tài)破壞的損失,尤其是更高的人民群眾滿意度。環(huán)評的合法性和有效性高度統(tǒng)一,即環(huán)評制度的合法性越強,環(huán)評實踐的有效性越高。
以開放性、包容性與可問責性保證環(huán)評的生命力
環(huán)評制度的開放性意味著不斷從其他國家、其他領域汲取環(huán)評、政策評估、績效評價的有益經(jīng)驗,以及對公眾的環(huán)境訴求、關注的環(huán)境問題、環(huán)境質(zhì)量改善的需要保持高度的敏感性;包容性是指環(huán)評作為一個溝通、協(xié)商的平臺和渠道,接納與吸收各方不同意見和訴求,促進不同價值取向的各利益相關方達成共識;可問責性則是指政府(環(huán)保部門、規(guī)劃部門)對自己的環(huán)境行政行為和規(guī)劃編制行為負責,作為環(huán)評需求方的企業(yè)對其決策行為負責,作為環(huán)評供給方的環(huán)評機構對其提供的環(huán)評服務質(zhì)量和結論負責,以及公眾有無依法有效參與環(huán)評,各方在履行環(huán)評的職責和義務的過程中可以相互進行責任追究。
環(huán)評的開放性有利于增強其包容性和可問責性,包容性有利于通過環(huán)評形成環(huán)境治理的合力,以更好地實現(xiàn)污染預防、環(huán)境質(zhì)量改善,可問責性有利于增強環(huán)評能力建設,增強公眾對政府的信任感。
以回應性和調(diào)適性保障環(huán)評制度的活力
制度安排的活力并不在于文本設計是否完美,而在于能否適應我國國情。環(huán)評的回應性和調(diào)適性是環(huán)評制度活力和環(huán)境治理能力的集中體現(xiàn)?;貞允菄腋鶕?jù)不斷變化的社會經(jīng)濟環(huán)境—社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,新時代環(huán)評制度同樣需要適應國家發(fā)展新形勢—并通過環(huán)評的變革和適應性調(diào)整,及時滿足人們的新需求與新期望的能力。調(diào)適性是指在環(huán)評實踐過程中所形成的自主適應環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。
進一步推進環(huán)評“放管服”改革的建議
“放管服”中的“放”即簡政放權,降低準入門檻;“管”即公正監(jiān)管,促進公平競爭;“服”即高效服務,營造便利環(huán)境。環(huán)評制度深化“放管服”改革,要緊抓“放管服”的要義,強化環(huán)評制度與其他制度的有效銜接,促進形成協(xié)同預防環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量、建設生態(tài)文明的制度合力。
弱化環(huán)評機構資質(zhì)管理,強化對技術人員資質(zhì)的要求
環(huán)評供給方即環(huán)評機構,能否完成一份好的環(huán)評報告以及能否給業(yè)主提供好的決策建議,不能只看某一機構是“甲級”還是“乙級”,應檢驗提供環(huán)評結論及建議的環(huán)評師或其他環(huán)評技術人員的能力。
傳統(tǒng)的環(huán)評資質(zhì)管理尤其需要結合“放管服”進行改革:在“放”上,弱化單位資質(zhì),放低環(huán)評服務提供者進入環(huán)評市場的門檻;在“管”上,政府環(huán)保部門應著力于制定環(huán)評規(guī)則,規(guī)范環(huán)評市場,降低環(huán)評市場中需求方與供給方的交易成本,處罰環(huán)評市場中的“熊孩子”;在“服”上,通過規(guī)范環(huán)評服務的供給而非長期以來的單位資質(zhì)管理,服務環(huán)評的需求方(尤其是需要項目環(huán)評的企業(yè))選擇適合的環(huán)評機構服務其決策、提高決策水平與科學性、控制企業(yè)決策實施的環(huán)境風險、降低企業(yè)履行政府環(huán)境規(guī)制的成本。
弱化環(huán)評機構的單位資質(zhì)管理、強化環(huán)評人員的個人資質(zhì)和能力,并不是弱化環(huán)評,實則是對環(huán)評服務提出了更高的要求。因此,須制定更為嚴格的考核環(huán)評師及其他環(huán)評從業(yè)人員能力與業(yè)績的標準及嚴格的獎懲機制,不斷提高環(huán)評技術人員的專業(yè)能力和職業(yè)精神,強化環(huán)評技術人員責任意識,全面提升環(huán)評技術人員的業(yè)務水平,并且提升環(huán)評有效性。
這里,可借鑒發(fā)達國家如英國的經(jīng)驗—環(huán)評機構和環(huán)評技術人員通常又稱為“環(huán)評協(xié)調(diào)員”,以其所擁有的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗尤其是所具有的獨立性和可信度,負責環(huán)評預算并管理、協(xié)調(diào)環(huán)評過程,以形成符合標準環(huán)評成果。
由于環(huán)評涉及學科及專業(yè)領域范圍廣,環(huán)評機構和環(huán)評技術人員難以“樣樣通”,因此,環(huán)評機構和技術人員可以聘請不同領域的專家顧問開展專業(yè)化研究與分析,環(huán)評則扮演了開發(fā)商與規(guī)劃、環(huán)境等相關領域?qū)<业摹爸虚g人”角色。這樣,“環(huán)評機構及環(huán)評技術人員+專家顧問團隊”形式靈活地“按需組合”,以更好地適應項目環(huán)評或者規(guī)劃環(huán)評“多樣化”的需要。
理順規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的關系
《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃,強調(diào)加強宏觀性、戰(zhàn)略性規(guī)劃和具體建設項目的聯(lián)動,賦予了環(huán)評制度新的改革方向。
因此,環(huán)評改革須明確規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的層次性和功能定位,加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制,形成“規(guī)劃—項目”環(huán)評多層次引導和約束,從政府決策到企業(yè)決策形成協(xié)同推進生態(tài)文明建設的合力。
規(guī)劃環(huán)評的對象屬公共政策范疇,是以公共利益最大化為導向的:規(guī)劃環(huán)評一方面是為了避免規(guī)劃失誤的不良環(huán)境影響,另一方面是為了協(xié)調(diào)與平衡局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益、環(huán)境與社會經(jīng)濟效益之間的關系。
當然,規(guī)劃環(huán)評也有不同的層次,比如城市總體規(guī)劃是定目標、定方向的戰(zhàn)略性、政策性規(guī)劃,以及作為項目立項和管理執(zhí)法依據(jù)的控制性詳細規(guī)劃等。企業(yè)作為市場主體,其決策是以其利益或效益最大化為導向的。
項目環(huán)評首先應確保企業(yè)的選項、選址等決策符合環(huán)保相關法律制度要求即合法性,如選項符合產(chǎn)業(yè)政策,選址滿足進入園區(qū)和生態(tài)紅線管控要求等;
其次是確保項目建設、運營和廢棄等過程的不良環(huán)境影響符合國家和地方相關環(huán)保要求(如污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量標準、總量控制要求、資源環(huán)境效率)并持續(xù)改進;
最后,確保公眾的環(huán)境權益即前述的“知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”,尤其是讓選址周邊一定范圍公眾“接受”該項目。
理順規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的層次性和功能定位,之后的二者聯(lián)動還應關注以下三點:
一是在評價內(nèi)容上,規(guī)劃環(huán)評應從建設項目選址、產(chǎn)業(yè)導向和資源環(huán)境效率等方面對建設項目立項和項目環(huán)評提出指導性建議或約束性意見,尤其是明確項目環(huán)評的可作為和不可作為范圍;
二是在評價程序上,應避免規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評之間的管理重疊、程序反復與內(nèi)容重復,提高項目環(huán)評的效率;
三是在審批環(huán)節(jié)上,審批機構須加強根據(jù)規(guī)劃環(huán)評結論審批規(guī)劃草案,同時根據(jù)規(guī)劃環(huán)評結論和要求弱化項目環(huán)評審批。
增強公眾環(huán)保意識與責任、強化公眾參與
中共十九大提出要建立“政府—企業(yè)—社會”共治的環(huán)境治理體系。完善環(huán)保信息公開共享,同時積極探索社會組織及公眾參與環(huán)評的有效方式,科學引導廣大人民群眾正確理解我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展狀況與趨勢、理性參與環(huán)境保護活動,加快環(huán)境治理體系由原有的“政府—企業(yè)”二元格局向“政府—企業(yè)—社會”三方共建共治共享格局轉(zhuǎn)變。
環(huán)評制度改革,不僅要提高社會組織及公眾參與環(huán)評的積極性與主動性,而且要利用公眾態(tài)度“檢驗”環(huán)評的質(zhì)量及其有效性,同時社會組織及公眾應強化其在環(huán)評過程中的監(jiān)督責任。
結語
以環(huán)評“放管服”制度改革為抓手,加快構建以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為導向的環(huán)境治理體系,充分發(fā)揮不同主體的角色與功能,打造多元主體參與、源頭治理的格局,有利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板,解決好人民群眾感受最直觀、反映最強烈的突出生態(tài)環(huán)境問題,為人民群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,滿足人民群眾日益增長的美好生活需要,從而提高人民群眾獲得感,共建美麗中國。
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